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      從八家城投公司被部委通報,說說如何化解城投債

      作者:昆明中銀工程造價咨詢有限公司 高清遠 發布時間:2024-01-08 15:04:01點擊:630

      116日,財政部發布了《關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》。這份通報公開了8起地方政府新增隱性債務和化債不實等違法違規行為的問責情況,涉及湖北、廣西、陜西、河南、四川、江西、貴州、浙江等省份的部分地區和單位。通報指出,下一步,將切實履行財會監督主責,對新增隱性債務和化債不實等違法違規行為,做到發現一起,查處一起,問責一起,持續強化隱性債務查處問責力度,有效防范化解隱性債務風險。

      這份通報是財政部今年以來第三次公開曝光地方政府隱性債務的問責情況,也是首次涉及城市投資開發運營公司(簡稱城投公司)的違規行為。據通報,8起典型案例中,有6起涉及城投公司,包括武漢市城市建設投資集團有限公司、南寧市城市建設投資集團有限公司、西安市城市建設投資集團有限公司、鄭州市城市建設投資集團有限公司、成都市城市建設投資集團有限公司、南昌市城市建設投資集團有限公司。這些城投公司在2021年至2023年期間,違反了中央關于嚴禁地方政府新增隱性債務的規定,通過各種手段,擅自增加了數百億元的隱性債務,給地方財政和金融穩定帶來了巨大的風險。財政部對這些城投公司及其相關責任人進行了嚴肅的問責處理,包括責令整改、通報批評、責令辭職、免職、撤職、降級、誡勉談話、組織處理等。

      對這些城投公司的通報,引發了社會的廣泛關注。城投債作為地方政府隱性債務的重要組成部分,一直是地方債務風險的重災區。據統計,截至2021年底,城投債的余額達到了13.5萬億元,占地方政府隱性債務的60%以上,占地方政府債務的30%左右。從2015年至2021年,城投債的年均增速達到了15%,遠高于地方政府債務的9%和國內生產總值的6%。城投債的規模之大,風險之高,已經引起了中央的高度重視。近年來,中央出臺了一系列政策措施,旨在規范城投債的發行和管理,防止城投債的無序增長,化解城投債的潛在危機。然而,從財政部的通報來看,一些地方和城投公司仍然存在違規舉債的行為,甚至采取了一些隱蔽的手段,逃避監管,制造隱性債務。這些行為不僅違背了中央的決策部署,也損害了地方的長遠利益,必須予以堅決制止和嚴肅問責。

      那么,如何有效地化解城投債的風險,保障地方的經濟和金融穩定呢?本文將從城投債的性質和風險、城投債的監管和管理、城投債的化解路徑等方面,進行分析和探討,希望能為相關的政策制定和實施提供一些參考和借鑒。


      一、城投債的性質和風險

      1、城投債的定義和特點

      城投債是地方政府通過成立城市投資開發運營公司(簡稱城投公司)發行的債券,主要用于地方基礎設施建設和公共服務項目。城投債不屬于地方政府債務,也不享有政府擔?;蚨档?,而是由城投公司自主承擔償債責任。城投債的發行主要有以下幾種方式:

      一是通過銀行間市場發行,主要包括中期票據、超短期融資券、短期融資券、中期票據、私募債等,這些債券的期限一般在1年至5年之間,利率一般在4%至6%之間,受到銀行、保險、基金等機構投資者的青睞。

      二是通過交易所市場發行,主要包括公司債、可轉債、永續債等,這些債券的期限一般在3年至10年之間,利率一般在5%至8%之間,受到證券、信托、券商等機構投資者和個人投資者的關注。

      三是通過其他市場發行,主要包括非標準化債權類資產、信托計劃、資產管理計劃、委托貸款、債轉股等,這些債券的期限和利率各異,受到各類投資者的追捧。

      城投債的發行具有以下幾個特點:

      一是規模大,增速快。根據中國人民銀行的統計,截至2021年底,城投債的余額達到了13.5萬億元,占地方政府隱性債務的60%以上,占地方政府債務的30%左右。從2015年至2021年,城投債的年均增速達到了15%,遠高于地方政府債務的9%和國內生產總值的6%。

      二是結構復雜,風險分散。城投債的發行主體包括各級地方政府、各類城投公司、各種平臺公司等,涉及多個領域、多個行業、多個項目。城投債的投資者包括各類金融機構、各類社會資本、各類個人投資者等,涉及多個市場、多個渠道。

      三是性質模糊,風險隱蔽。城投債的發行主體雖然是城投公司,但實際上是地方政府通過設立或控制的法人實體,來實現地方政府的職能和目標。城投債的投資項目雖然是市場化的經營活動,但實際上是地方政府的公共事業和民生工程。城投債的償債來源雖然是城投公司的自有收入,但實際上是地方政府的財政撥款、轉移支付、土地出讓等。這些模糊的性質,使得城投債既不完全屬于政府債務,也不完全屬于市場債務,既不完全享有政府信用,也不完全受到市場約束,既不完全透明,也不完全可控,從而增加了城投債的風險難度和復雜度。

      2、城投債的風險類型和影響

      城投債的風險主要取決于城投公司的經營能力、資產質量、現金流狀況、再融資能力等。如果城投公司投資項目回報率低、資金鏈緊張、再融資渠道受限,就可能出現違約風險,影響地方經濟和金融穩定。城投債的風險可以分為以下幾種類型:

      一是信用風險。信用風險是指城投公司無法按時按額償還債務本息的風險。信用風險的主要原因是城投公司的資產負債率過高、資產收益率過低、資產流動性差、資金周轉困難等。信用風險的主要表現是城投公司的信用評級下降、債券利差擴大、債券價格下跌、債券交易凍結等。信用風險的主要影響是損害城投公司的信譽和形象、降低城投公司的融資能力和融資成本、削弱城投公司的投資能力和投資效益、增加城投公司的財務壓力和法律風險等。

      二是流動性風險。流動性風險是指城投公司無法及時籌集足夠的資金來滿足債務償付和投資需求的風險。流動性風險的主要原因是城投公司的現金流入不足、現金流出過多、現金流匹配不良、現金流波動大等。流動性風險的主要表現是城投公司的現金流缺口擴大、現金流覆蓋率下降、現金流敏感度上升、現金流不確定性增加等。流動性風險的主要影響是導致城投公司的資金短缺和緊張、迫使城投公司的降低投資標準和質量、迫使城投公司的出售或轉讓資產、迫使城投公司的尋求外部救助或擔保等。

      三是市場風險。市場風險是指城投債的市場價格和市場需求受到不利因素的影響而發生變化的風險。市場風險的主要原因是城投債的市場供求失衡、市場利率波動、市場風險偏好變化、市場信心動搖等。市場風險的主要表現是城投債的市場價格波動、市場利差變動、市場流動性變化、市場交易活躍度變化等。市場風險的主要影響是影響城投債的市場價值和市場收益、影響城投債的市場吸引力和市場競爭力、影響城投債的市場穩定性和市場可持續性、影響城投債的市場監管和市場規范等。


      二、城投債的監管和管理

      1、城投債的監管政策

      為了規范城投債的發行和管理,防止城投債的無序增長,化解城投債的潛在危機,中央出臺了一系列政策措施,主要包括以下幾個方面:

      一是明確城投債的法律地位和責任主體。2014年,國務院發布了《關于地方政府債務風險防控的意見》,明確指出,城投債不屬于地方政府債務,也不享有政府擔?;蚨档?,而是由城投公司自主承擔償債責任。2015年,國務院發布了《關于加強地方政府債務管理的意見》,進一步強調,城投債的發行和償還,應當遵循市場化、法治化、商業化的原則,不得以任何形式將城投債轉化為地方政府債務。這些政策的出臺,旨在厘清城投債的法律屬性,明確城投債的責任主體,防止城投債的道德風險和隱性擔保。

      二是嚴格城投債的發行規模和發行條件。2015年,國務院發布了《關于地方政府舉債融資管理的暫行辦法》,規定,地方政府及其部門、下屬單位、控股或參股的企業,不得以任何方式違規舉債融資,不得以任何方式為非法債務提供擔?;蚨档?。2018年,財政部發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,要求地方政府及其部門、下屬單位、控股或參股的企業,不得通過發行債券、設立基金、出資設立公司、購買理財產品、簽訂政府購買服務協議等方式,新增隱性債務。這些政策的出臺,旨在控制城投債的發行規模,規范城投債的發行條件,防止城投債的無序增長。

      三是完善城投債的信息披露和信用評級。2017年,財政部發布了《關于進一步加強地方政府隱性債務風險防控工作的通知》,要求,地方政府及其部門、下屬單位、控股或參股的企業,應當按照有關規定,及時、準確、完整地披露城投債的相關信息,包括債務規模、債務結構、債務用途、債務償還、債務風險等。2018年,中國人民銀行發布了《關于進一步規范金融機構投資非標準化債權類資產的通知》,要求,金融機構投資城投債等非標準化債權類資產,應當依據第三方機構的信用評級,劃分不同的風險等級,實行差別化的投資限額、投資期限、投資比例等。這些政策的出臺,旨在提高城投債的透明度和信用等級,讓市場充分了解城投債的風險狀況,形成合理的風險定價機制。

      四是推動城投債的市場化轉型和創新發展。2019年,國務院發布了《關于促進區域協調發展的意見》,提出支持城投公司通過市場化方式,引入多元化的投資者和融資主體,增加城投債的流動性和交易活躍度,降低城投債的融資成本和再融資壓力。2020年,財政部發布了《關于支持城市投資開發運營公司市場化轉型的指導意見》,提出,鼓勵城投公司通過發行綠色債券、可轉債、永續債等創新融資工具,吸引更多的投資者參與城投債的融資,同時提高城投債的資金使用效率和資本結構優化。這些政策的出臺,旨在推動城投債的市場化轉型和創新發展,引入多元化的投資者和融資主體,增加城投債的流動性和交易活躍度,降低城投債的融資成本和再融資壓力。


      三、城投債的化解路徑

      1、城投債的化解原則

      城投債的化解,應當遵循以下幾個原則:

      一是分類施策,因地制宜。城投債的風險程度和化解難度,因地而異,因時而異,因債而異。應當根據城投債的不同類型、不同等級、不同期限、不同來源、不同用途等,制定不同的化解方案,采取不同的化解措施,避免一刀切或一拖了之。

      二是市場化運作,法治化保障。城投債的化解,應當尊重市場規律,遵循法律程序,保護債權人和債務人的合法權益,維護市場秩序,防止道德風險和社會風險。應當通過市場化的方式,實現債務與資產的匹配,實現債權人和債務人的協商,實現風險的分擔和轉移。

      三是主體責任,層級監管。城投債的化解,應當明確責任主體,強化責任意識,落實責任措施,實現責任問責。城投公司作為債務主體,應當承擔主要的償債責任,不得逃避或推諉。地方政府作為監管主體,應當承擔必要的監督責任,不得包庇或縱容。中央政府作為指導主體,應當承擔適度的支持責任,不得干預或放任。

      2、城投債的化解方式

      對于已經發生或可能發生的城投債違約事件,應當根據不同情況,采取靈活的化解措施,避免一刀切或一拖了之。具體來說,可以分為以下幾種方式:

      一是通過債務重組或置換,延長債務期限,降低債務利率,減輕償債壓力。對于即將到期的城投債,可以與債權人進行協商,通過債務重組和展期的方式,延長還款期限或降低利率等方式減輕債務壓力??梢越栊逻€舊,通過發行新的城投債來償還舊的城投債,以延長債務期限,緩解短期資金壓力??梢酝ㄟ^發行地方政府債券、銀行借款、直接融資等渠道,置換城投債存量非標及高成本融資,降低利息,通過新一輪的銀行貸款置換,拉長期限。

      二是通過資產出售或轉讓,增加償債資金,提高資產回報率。例如,可以通過出售或轉讓城投公司持有的土地、股權、項目等資產,獲取現金收入,償還部分債務,同時優化資產結構,提升資產效率??梢蕴幹貌涣假Y產,對于一些不良的城投債資產,可以通過法律手段進行處置和變現,以獲取資金來償還債務。

      三是通過市場化破產清算,實現債務與資產的匹配,保護債權人的合法權益。例如,可以通過法院或第三方機構的介入,對城投公司進行破產清算,按照法定程序和優先順序,對城投公司的資產進行評估、拍賣、分配,最大限度地滿足債權人的債務清償要求。

      四是通過政府補貼或擔保,提高城投債的信用等級,增強市場信心。例如,可以通過財政撥款、轉移支付、政府購買服務等方式,對城投公司進行適度的財政支持,增加其償債能力;或者通過提供政府擔保、信用增級、信用擔保等方式,對城投債進行信用增進,降低其違約風險。

      五是通過項目并購或合作,提升城投公司的經營效率,增加項目收益??梢酝ㄟ^引入戰略投資者、社會資本、民營企業等,對城投公司的項目進行并購或合作,增加城投公司的資本實力和償債能力,實現資源共享、優勢互補,提高項目的運營水平和盈利能力,同時也可以為城投公司提供更多的發展機會和資源。

      六是通過創新融資工具,拓寬城投債的融資渠道,豐富城投債的融資方式??梢再Y產證券化,將城投債所對應的資產進行證券化,將證券化后的產品推向市場,以獲取資金來償還債務??梢酝ㄟ^發行綠色債券、可轉債、永續債等,吸引更多的投資者參與城投債的融資,同時提高城投債的資金使用效率和資本結構優化。

      七是城投(融資平臺)公司舉借的,已明確由財政性資金直接償還的債務或由政府擔保的債務,地方政府應積極配合、自動上報,爭取得到中央政府主導的債務置換和化債政策的直接支持。

      八是債務透明化和規范化,加強地方政府債務的透明度和規范化管理,明確債務主體和責任,避免出現債務風險和不良后果?;獾胤秸詡鶆诊L險需要綜合施策:(1)要規范政府舉債行為,完善常態化監測機制;(2)要控制債務規模,優化債務結構;(3)要強化監督問責,健全約束機制,;(4)要妥善處理存量債務和在建項目后續融資,有效防范化解風險;(5)要穩妥推進市場化法治化債轉股;(6)要加快建立和完善地方政府的考核評價體系;(6)要加強組織領導,建立健全工作機制。


      四、結束語

      城投債是地方政府隱性債務的重要組成部分,也是地方債務風險的重災區。如何有效地化解城投債的風險,保障地方的經濟和金融穩定,是一個亟待解決的問題。本文從城投債的性質和風險、城投債的監管和管理、城投債的化解路徑等方面,進行了分析和探討,希望能為相關的政策制定和實施提供一些參考和借鑒。當然,城投債的化解還需要結合實際情況,不斷完善和創新,形成一個科學合理、有效可行的化解機制,為地方的高質量發展和全面小康的建設,提供有力的支撐和保障。

      從長遠看,城投債必須建立完善防范化解債務風險的長效機制,做好相關立法工作,為化債提供法律遵循。從制度層面建立“終身問責、追究相關責任人責任”的機制,要從根本上限制政府舉債刺激經濟的沖動,需把權力關進制度的籠子里。

      參考文獻:
      【1】財政部關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2018nian/201805/t20180514_2902746.htm
      【2】中國人民銀行關于進一步規范金融機構投資非標準化債權類資產的通知http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3688111/index.html
      【3】國務院關于促進區域協調發展的意見http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/26/content_5396295.htm
      【4】財政部關于支持城市投資開發運營公司市場化轉型的指導意見http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2020nian/202008/t20200831_3585124.htm

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